作者?：中澤融信 伊杰 肖逸涵

2022年5月國務院辦公廳發布《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》（國辦發〔2022〕19號）提出，要重點盤活存量規模較大、當前收益較好或增長潛力較大的基礎設施項目資產，鼓勵銀行等金融機構按照市場化原則提供配套融資支持。2022年7月中國農業發展銀行印發《中國農業發展銀行盤活存量國有資產貸款模式政策指引》重點支持借款人通過購置資產、特許經營權、政府和社會資本合作（PPP）模式等方式，對存量國有資產進行盤活。

在當前各地政府債務高企的形勢下，有效盤活基礎設施領域存量資產，形成存量資產和新增投資的良性循環，對于拓寬社會投資渠道、合理擴大有效投資、降低政府債務風險和企業負債水平、提升基礎設施運營管理水平等都具有重要意義。本文以Y縣特許經營模式盤活存量資產案例為例，介紹其主要操作流程及技術要點。

確定適用的轉讓標的

盤活存量資產首先應確定轉讓標的，采用特許經營模式盤活可轉讓標的主要包括資產所有權、經營權及股權。轉讓資產所有權方式雖然產權法律關系與合作范圍清晰，方便資產估值定價和項目融資，但手續復雜、費用高，轉讓資產所有權及轉讓股權的實操難度相對較大；而轉讓經營權方式相對來說手續簡化，稅費低，評估經營權價值時以項目本身現金流為主，更符合金融機構要求項目具備長期穩定收益的要求。

Y縣當地有一水廠產權歸屬清晰、歷史資料完整，有實質性運營內容且具備長期穩定的經營性收益，符合資產盤活的相關政策要求。Y縣在盤活存量資產工作中，對該水廠采用特許經營模式+資產購置的方式盤活，確定轉讓標的為水廠及其管網溝槽、配套的機器設備、土地使用權等組合資產組。

把握評估的技術要點

在資產轉讓前應進行資產評估，確定資產價格。為防止國有資產流失，存量資產的交易必須嚴格履行國有資產評估、轉讓程序，以合理的價格轉讓。首先應委托具備相應資質的專業評估機構對轉讓標的進行資產評估；其次應合理確定評估基準日，尤其是對于經營權價值的評估，應結合項目實際進展及轉讓計劃安排確定；再者應保證評估對象與轉讓標的一致，如采用轉讓經營權方式盤活存量資產，資產評估對象應為“存量資產經營權價值”，而非存量資產自身的資產價值；最后要選擇恰當的評估方法，常見的評估方法包括收益現值法、重置成本法、現行市場法，對于經營權轉讓標的，通常采用收益法進行評估。

進行合理的財務評價

在確定最終工作方案前，應對項目進行合理的財務評價分析。通過合理確定內部收益率、折現率等核心邊界條件，測算出項目未來利潤、現金流等數據，以此進行盈利能力、償債能力以及不確定性分析，隨后及時與金融機構對接確定貸款額度。進行盤活的存量資產應具有穩定的盈利能力，在合作期內能保證較為穩定的現金流且具備償債能力。

Y縣盤活存量資產工作小組在水廠完成資產評估后，及時根據相關資料對項目進行了財務評價，通過分析得知該項目符合融資要求。隨后其工作小組與Y縣中國農業發展銀行對接，確定了項目的貸款額度。

制定高效的工作方案

為加快項目落地，應基于當地實際情況、資產評估資料以及與金融機構對接情況，制定詳細緊密的工作方案、特許經營協議等文件并及時報送各部門及人民政府審定。在實施過程中應與當地領導積極溝通對接，商定資產轉讓相關事宜，明確移交的資產清單及資料，確保移交過程有據可依，并明確項目原有工作人員的安置方案。在實施過程中要嚴格按照國家政策執行，防范政府隱性債務，避免國有資產流失。

Y縣盤活存量資產工作小組在確定項目貸款額度后，及時編制項目實施方案及特許經營協議并報送政府審定，最終通過Y縣中國農業發展銀行的貸款審批要求，成功發放部分貸款。

小結

通過轉讓特許經營權引入社會資本，能有效提高基礎設施的運營效率和服務品質，能使政府從公共服務的提供者變身監管者，促進向服務型政府轉變。存量資產轉讓獲得的資金，有利于緩解政府財政壓力、平滑財政支出，為當地基礎設施建設開辟新的融資渠道，實現以存量促增量的目的。