《林業(yè)行業(yè)PPP應(yīng)用的研究》由中澤融信總經(jīng)理趙仕坤和業(yè)務(wù)總監(jiān)徐亞萍共同撰寫(xiě)，收錄于《中國(guó)PPP行業(yè)發(fā)展報(bào)告（2020）》。  

 

 

 

林業(yè)行業(yè)PPP應(yīng)用的研究

北京中澤融信管理咨詢有限公司總經(jīng)理  趙仕坤

北京中澤融信管理咨詢有限公司業(yè)務(wù)總監(jiān)  徐亞萍

 

摘要：在國(guó)家大力倡導(dǎo)采用PPP模式推進(jìn)林業(yè)項(xiàng)目的背景下，本文基于對(duì)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心項(xiàng)目管理庫(kù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析及項(xiàng)目實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，分析并總結(jié)了目前林業(yè)PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀：項(xiàng)目地區(qū)分布差異大、落地率不高、但是在脫貧攻堅(jiān)及鄉(xiāng)村振興方面具有較好的示范效應(yīng)。在項(xiàng)目具體實(shí)踐及推廣過(guò)程中，仍存在著民營(yíng)企業(yè)參與率低、部分項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范、融資落地率低等發(fā)展瓶頸，阻礙了PPP模式在林業(yè)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。針對(duì)以上林業(yè)PPP項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出了具體實(shí)施建議，并在文章的最后引入了具有借鑒意義的林業(yè)PPP項(xiàng)目案例以供參考。

 

Abstract: Under the circumstance that the central government strongly advocates the adoption of PPP mode to promote forestry field, this paper is based on the statistical analysis of data from China Public Private Partnerships Center and project practical experience. This paper analyzes and summarizes the status quo of forestry PPP projects: large differences in project area distribution and low implementation rate, however, it has a positive demonstration effect in poverty alleviation and rural revitalization. In the specific practice and promotion process of the project, there are still some development obstacles such as low participation rate of private enterprises, irregular operation of some projects and low financing support rate, which hinder the extensive application of PPP mode in the forestry field. Since above problems exist in the implementation process of forestry PPP projects, this paper proposes some specific implementation advices, and at the end of the paper, a reference forestry PPP project case is introduced for reference.

 

關(guān)鍵詞：林業(yè)項(xiàng)目  PPP模式  落地率

Key Words: Forestry Projects; PPP (Public-Private Partnership) Mode; The implementation rate

 

 

一、 林業(yè)PPP項(xiàng)目概況

 

（一） 林業(yè)PPP項(xiàng)目的可行性分析

1. 國(guó)家高度重視，鼓勵(lì)采用PPP模式推進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視林業(yè)工作，為加快全國(guó)林業(yè)發(fā)展制定了一系列重大政策。國(guó)家各部委相繼出臺(tái)了大量的政策性和規(guī)范性文件，包括《國(guó)家林業(yè)局辦公室財(cái)政部辦公廳關(guān)于做好國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)工作的通知》（辦規(guī)字〔2015〕117號(hào)）、《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)國(guó)家儲(chǔ)備林制度方案的通知》（林規(guī)發(fā)〔2015〕192號(hào)）、《國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)家林業(yè)局關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2016〕2455號(hào)）、《國(guó)家林業(yè)局財(cái)政部關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》（林規(guī)發(fā)〔2016〕168號(hào)）等，均鼓勵(lì)采用PPP模式引入社會(huì)資本參與林業(yè)生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)。

2. 林業(yè)建設(shè)需求緊迫

根據(jù)2018年國(guó)家林業(yè)和草原局印發(fā)的《國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)規(guī)劃（2018-2035年）》顯示，我國(guó)森林面積共2.08億公頃，僅占世界水平的5.15%，森林覆蓋率為21.63%，比世界水平低10個(gè)百分點(diǎn)，森林蓄積量151.37億立方米，僅占世界水平的2.87%，森林資源總量不足、質(zhì)量不高。其次，我國(guó)木材剛性需求持續(xù)增加，木材消耗由2000年的1.09億立方米增加到2016年的5.58億立方米，年均增幅10.75%，預(yù)計(jì)到2020年木材需求將超過(guò)7億立方米，缺口達(dá)2.5億立方米。隨著世界各國(guó)對(duì)森林資源保護(hù)的加強(qiáng)和原木出口的限制，我國(guó)原木國(guó)際資源配置難度加大，而中央財(cái)政森林撫育補(bǔ)貼規(guī)模小、標(biāo)準(zhǔn)低、范圍窄，每年安排的森林撫育補(bǔ)貼面積遠(yuǎn)不能滿足全國(guó)急需的中幼齡林撫育任務(wù)需要。當(dāng)前提升森林質(zhì)量、加大木材儲(chǔ)備對(duì)于國(guó)家平衡木材供需至關(guān)重要，大力發(fā)展林業(yè)建設(shè)需求緊迫。

3. 林業(yè)項(xiàng)目本身適合采用PPP模式

林業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)地點(diǎn)一般較為分散，造林苗木需求量非常大，林木的管理成本高、年限長(zhǎng)、難度大，且苗木的數(shù)量、質(zhì)量及來(lái)源很難有較好的保障。運(yùn)用PPP模式吸引社會(huì)資本，能創(chuàng)新林木供給機(jī)制，提升林業(yè)建設(shè)的質(zhì)量和效率。另外，林業(yè)項(xiàng)目屬于公共服務(wù)領(lǐng)域且具有較強(qiáng)的公益性，項(xiàng)目本身具有投資規(guī)模大、投資周期較長(zhǎng)（林木成材時(shí)間一般超過(guò)20年）的特點(diǎn)。同時(shí)，林木及林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品市場(chǎng)化程度較高，具備靈活的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，完全符合《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）對(duì)項(xiàng)目識(shí)別的要求。因此，林業(yè)項(xiàng)目采用PPP模式具有先天優(yōu)勢(shì)。

 

（二） 林業(yè)PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

 

1. 拓寬融資渠道，提高項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)效率

傳統(tǒng)林業(yè)項(xiàng)目資金來(lái)源渠道較單一，投資大部分來(lái)源于中央和地方政府。采用PPP模式引入社會(huì)資本參與投資林業(yè)項(xiàng)目，拓展融資渠道，可以彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)的資金缺口，保障工程項(xiàng)目的質(zhì)量及進(jìn)度。同時(shí)可依靠社會(huì)資本專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量和林業(yè)領(lǐng)域豐富的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，提高項(xiàng)目整體管理水平和運(yùn)營(yíng)效率。

2. 融資支持力度大、范圍廣

2015年以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)利用開(kāi)發(fā)性和政策性金融推進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)的相關(guān)政策。2017年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家林業(yè)和草原局、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步利用開(kāi)發(fā)性和政策性金融推進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)的通知》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2017〕140號(hào)），從政策層面明確了對(duì)林業(yè)生態(tài)建設(shè)PPP項(xiàng)目的資金支持。貸款支持范圍涵蓋了國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)；國(guó)家公園、森林公園、濕地公園、沙漠公園等保護(hù)與建設(shè)；森林質(zhì)量提升、濕地保護(hù)修復(fù)、森林城市等林業(yè)重大生態(tài)工程；林業(yè)產(chǎn)業(yè)及林業(yè)生態(tài)扶貧等林業(yè)領(lǐng)域。

據(jù)國(guó)家林業(yè)和草原局規(guī)劃財(cái)務(wù)司官網(wǎng)數(shù)據(jù)，截止2019年3月末，共有231個(gè)林業(yè)重點(diǎn)貸款項(xiàng)目獲得國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行批準(zhǔn)，累計(jì)發(fā)放貸款658.71億元。

3. 政府資金支持力度大

對(duì)于林業(yè)PPP項(xiàng)目，政府提供專(zhuān)項(xiàng)資金支持，貸款貼息補(bǔ)助及稅收優(yōu)惠。《國(guó)家儲(chǔ)備林制度方案》（林規(guī)發(fā)〔2015〕192號(hào)）指出中央財(cái)政統(tǒng)籌專(zhuān)項(xiàng)資金，用于國(guó)家儲(chǔ)備林造林、改培和撫育等支出。《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2016〕196號(hào)）規(guī)定，各類(lèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)體營(yíng)造的生態(tài)林（含儲(chǔ)備林）等可獲得林業(yè)貼息貸款補(bǔ)助。

 

（三） 林業(yè)PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀

 

1. 落地率有待提升

根據(jù)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)數(shù)據(jù)顯示，截止2019年11月30日，全國(guó)入庫(kù)PPP項(xiàng)目共計(jì)9440個(gè)，其中處于執(zhí)行階段的有6414個(gè)，全國(guó)PPP項(xiàng)目落地率達(dá)67.94%（落地率指執(zhí)行和移交兩階段項(xiàng)目數(shù)之和與管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)的比值）。其中，林業(yè)項(xiàng)目共81個(gè)，處于執(zhí)行階段23個(gè)，項(xiàng)目落地率僅為28.40%，低于總體水平，有待進(jìn)一步提升。

 

表1 全國(guó)PPP項(xiàng)目與林業(yè)項(xiàng)目落地率對(duì)比表

 

 

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)

 

2. 項(xiàng)目地區(qū)分布差異大

81個(gè)林業(yè)項(xiàng)目，分布于全國(guó)共11個(gè)省份。其中河南省42個(gè)，占比最高，為51.85%，其次為云南，占比17.28%。具體數(shù)據(jù)詳見(jiàn)下表：

 

表2 全國(guó)林業(yè)項(xiàng)目省份分布表

 

 

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)

從地區(qū)分布來(lái)看，全國(guó)林業(yè)項(xiàng)目分布于華東地區(qū)、華中地區(qū)、華北地區(qū)和西南地區(qū)。 其中華東地區(qū)6個(gè)，占比7.41%；華中地區(qū)46個(gè)，占比56.79%；華北地區(qū)12個(gè)，占比14.81%；西南地區(qū)17個(gè)，占比20.99%，呈現(xiàn)出華中地區(qū)和西南地區(qū)遙遙領(lǐng)先的現(xiàn)狀。這與自然環(huán)境、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況不一等因素有一定關(guān)系。

 

圖1：全國(guó)林業(yè)項(xiàng)目地區(qū)分布圖

 

 

 

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)

 

3. 在脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興方面具有較好的示范效應(yīng)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)60%的貧困人口、14個(gè)集中連片特困地區(qū)分布在山區(qū)林區(qū)沙區(qū)（數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家林業(yè)和草原局官網(wǎng)），在這些地區(qū)，開(kāi)展林業(yè)生態(tài)建設(shè)能夠?qū)a(chǎn)業(yè)建設(shè)和脫貧攻堅(jiān)有機(jī)結(jié)合解決閑置勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題，通過(guò)盤(pán)活森林資源、發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)培育帶動(dòng)貧困人口直接脫貧，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與生態(tài)建設(shè)“雙贏”。根據(jù)目前PPP項(xiàng)目管理庫(kù)中的數(shù)據(jù)顯示，林業(yè)PPP項(xiàng)目中包含國(guó)家儲(chǔ)備林、林業(yè)扶貧等能夠帶動(dòng)脫貧攻堅(jiān)建設(shè)內(nèi)容的項(xiàng)目共有68個(gè)，占比83.95%。

 

（四） 林業(yè)PPP運(yùn)作模式

 

目前林業(yè)PPP項(xiàng)目常見(jiàn)以下兩種運(yùn)作模式：

模式一、市（州）級(jí)統(tǒng)籌、分縣（區(qū)）實(shí)施

市（州）級(jí)統(tǒng)籌，分縣（區(qū)）實(shí)施。由市（州）下屬各縣（區(qū)）政府分別委托各地林業(yè)部門(mén)作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，并分別委托當(dāng)?shù)仄脚_(tái)公司，與其他縣（區(qū)）出資代表共同組成政府出資代表聯(lián)合體與中標(biāo)社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司，市（州）級(jí)林業(yè)部門(mén)與該項(xiàng)目公司簽署PPP項(xiàng)目合同，下屬縣（區(qū)）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與該項(xiàng)目公司簽署PPP項(xiàng)目子合同。具體運(yùn)作模式如下圖：

 

 

 

 

圖2 林業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式一

模式二、各縣（區(qū)）獨(dú)立實(shí)施

市（州）級(jí)林業(yè)部門(mén)僅負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，由各縣（區(qū)）人民政府、林業(yè)、財(cái)政等部門(mén)獨(dú)立完成相關(guān)工作。以個(gè)別縣（區(qū)）的成功推進(jìn)，帶動(dòng)其他縣（區(qū)）的建設(shè)實(shí)施。具體運(yùn)作模式如下圖：

 

 

 

 

 

圖3 林業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式二

 

以上兩種模式主要區(qū)別在于：模式一為市（州）級(jí)整體推進(jìn)，一般建設(shè)規(guī)模和投資相對(duì)較大，建設(shè)需求基本可以一次滿足，但是項(xiàng)目投資大，建設(shè)地點(diǎn)分布較廣，對(duì)社會(huì)資本方的實(shí)力要求較高，且項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的協(xié)調(diào)溝通工作繁瑣，整體項(xiàng)目推進(jìn)相對(duì)較慢。模式二縣（區(qū)）單獨(dú)推進(jìn)，項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中協(xié)調(diào)溝通工作相對(duì)單一，投融資落地相對(duì)容易，但是建設(shè)范圍覆蓋不夠廣，整體建設(shè)需求得不到滿足。在具體的項(xiàng)目實(shí)操過(guò)程中，主要根據(jù)地方政府的實(shí)際需求及地方財(cái)政承受能力，結(jié)合當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的融資意向選擇運(yùn)作模式。

 

 

二、 林業(yè)PPP發(fā)展瓶頸

 

林業(yè)PPP模式具有拓寬融資渠道、緩解地方財(cái)政壓力、提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力、融資支持范圍廣、政府資金支持力度大等優(yōu)勢(shì)，但在具體實(shí)踐推廣過(guò)程中，還存在民營(yíng)企業(yè)參與率低、部分項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范、融資難落地等問(wèn)題，阻礙了PPP模式在林業(yè)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。

 

（一）民營(yíng)企業(yè)參與率低

截止2019年11月底，在財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)中顯示，林業(yè)項(xiàng)目共計(jì)81個(gè)，其中已采購(gòu)?fù)瓿傻捻?xiàng)目數(shù)為35個(gè)，民營(yíng)企業(yè)參與的項(xiàng)目數(shù)量為9個(gè)，占25.71%，國(guó)有企業(yè)參與的項(xiàng)目數(shù)量為17個(gè)，占48.57%，由國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)作為聯(lián)合體（均以國(guó)有企業(yè)作為牽頭人）參與的項(xiàng)目數(shù)量為9個(gè)，占25.71%，表明當(dāng)前民營(yíng)企業(yè)在林業(yè)PPP項(xiàng)目中的參與率較低，央企和地方國(guó)企占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)的地位。

 

表3 全國(guó)林業(yè)項(xiàng)目社會(huì)資本性質(zhì)表

 

 

 

 

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)

形成因素主要有以下幾點(diǎn)：一是林業(yè)項(xiàng)目周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，這是制約民營(yíng)資本進(jìn)入林業(yè)投資的最主要原因。二是地方政府對(duì)林業(yè)PPP項(xiàng)目的前期規(guī)劃過(guò)于傳統(tǒng)，在建設(shè)內(nèi)容上缺乏創(chuàng)新和資源整合的思路，未能充分利用國(guó)家對(duì)林業(yè)的支持政策，整合地方資源綜合規(guī)劃包裝項(xiàng)目，導(dǎo)致不能有效吸引民營(yíng)資本。三是目前政策性開(kāi)發(fā)性銀行對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目融資的認(rèn)可度低，準(zhǔn)入門(mén)檻較高，在提供融資支持上對(duì)民營(yíng)企業(yè)的授信條件要求較高，使得大部分民企達(dá)不到要求。四是大部分民營(yíng)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制以及政府兌現(xiàn)承諾信心不足。

 

（二）融資落地率低

盡管發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2017〕140號(hào)文為林業(yè)項(xiàng)目開(kāi)辟了一條長(zhǎng)周期、低成本的融資渠道，但在實(shí)踐中仍然存在融資難落地的問(wèn)題。主要考慮以下兩方面的原因：一是林業(yè)項(xiàng)目本身具有建設(shè)周期長(zhǎng)，木材成材時(shí)間長(zhǎng)的特點(diǎn)，尤其是珍稀樹(shù)種和大徑級(jí)材，成材時(shí)間一般超過(guò)20年，同時(shí)受人工商品林采伐限額管理政策限制，項(xiàng)目收入具有一定的季節(jié)性和周期性，存在現(xiàn)金流不穩(wěn)定的缺陷；二是從控制風(fēng)險(xiǎn)敞口的角度，一般金融機(jī)構(gòu)更偏向于完全政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，但是大部分林業(yè)項(xiàng)目涉及木材和經(jīng)濟(jì)果林銷(xiāo)售收入，回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助，金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目所預(yù)測(cè)的項(xiàng)目收益認(rèn)可度不高，往往要求承貸主體增加擔(dān)保和增信措施。

 

（三）部分項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范

項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范主要體現(xiàn)在兩方面：一方面項(xiàng)目前期工作不到位，注重形式上的規(guī)范，忽略項(xiàng)目實(shí)質(zhì)，部分項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入項(xiàng)目管理庫(kù)，但由于前期工作不到位導(dǎo)致停滯、整改或退庫(kù)。另一方面，部分項(xiàng)目違背政策規(guī)定，如沒(méi)嚴(yán)格按照要求開(kāi)展項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)，選擇同級(jí)融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方，PPP合同中涉及政府兜底條款等問(wèn)題。

 

 

三、 林業(yè)PPP項(xiàng)目實(shí)施建議

 

(一) 利用良好的政策環(huán)境調(diào)動(dòng)民營(yíng)資本參與的積極性

一方面，充分利用國(guó)家良好的支持政策，降低社會(huì)資本投資成本。在項(xiàng)目的推進(jìn)中積極利用長(zhǎng)周期、低利率的資金優(yōu)勢(shì)開(kāi)展林業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，解決林業(yè)融資難、融資貴的問(wèn)題。同時(shí)，利用中央林業(yè)貼息政策、森林保險(xiǎn)政策，整合財(cái)政資金，充分發(fā)揮中央林業(yè)資金撬動(dòng)作用，將中央預(yù)算內(nèi)投資作為對(duì)應(yīng)計(jì)劃任務(wù)的項(xiàng)目資本金。

另一方面，合理規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容，增加項(xiàng)目吸引力。將項(xiàng)目公益性和收益性結(jié)合規(guī)劃，盡量縮短收益周期，保證投資者收益，如鼓勵(lì)項(xiàng)目前期可以密植造林或建設(shè)經(jīng)濟(jì)兼用林、林下經(jīng)濟(jì)等。積極開(kāi)發(fā)林業(yè)創(chuàng)新機(jī)制，例如開(kāi)展觀光和休閑度假旅游、農(nóng)產(chǎn)品加工流通

等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，增加項(xiàng)目自身收益，在提高社會(huì)資本對(duì)林業(yè)PPP項(xiàng)目參與度的同時(shí)，也能降低政府財(cái)政支出責(zé)任。

 

(二) 規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程、提高項(xiàng)目融資落地率

從以下三方面合規(guī)推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，規(guī)避重復(fù)性整改的情況，節(jié)約資源和時(shí)間成本，提高項(xiàng)目融資落地率。

 

1. 重視前期工作

嚴(yán)格按照財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）、國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào)）等規(guī)范性文件的規(guī)定，重視項(xiàng)目前期工作，開(kāi)展前期市場(chǎng)調(diào)研，收集各方建議，選取合理、科學(xué)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為項(xiàng)目關(guān)鍵性指標(biāo)測(cè)算的依據(jù)。同時(shí)設(shè)定合理且可操作的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，保障項(xiàng)目實(shí)施的合規(guī)性和可操作性。

 

2. 支出責(zé)任規(guī)范化

根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）及財(cái)金〔2019〕10號(hào)規(guī)定，PPP項(xiàng)目需要嚴(yán)守財(cái)政支出紅線，將項(xiàng)目支出比例嚴(yán)格控制在10%紅線內(nèi)。同時(shí)，嚴(yán)格按照《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）、財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)文、財(cái)金〔2018〕23號(hào)文及《政府投資條例》的要求，規(guī)范項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，將項(xiàng)目相關(guān)財(cái)政支出責(zé)任納入地方政府財(cái)政預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，確保項(xiàng)目相關(guān)財(cái)政資金使用合法合規(guī)。

 

3. 全面實(shí)施項(xiàng)目績(jī)效管理

項(xiàng)目落地后，從建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期到項(xiàng)目移交期，實(shí)施全過(guò)程的績(jī)效管理與跟蹤評(píng)價(jià)，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與政府補(bǔ)貼掛鉤，增強(qiáng)政府補(bǔ)貼支出的規(guī)范性及合理性。依法依規(guī)將PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，按照合同約定及時(shí)履約。依法監(jiān)管、跟蹤評(píng)價(jià)、改進(jìn)服務(wù)、提高效能，使得財(cái)政資金的效益最大化。

 

 

四、 案例

 

以楚雄州姚安縣國(guó)家儲(chǔ)備林等林業(yè)生態(tài)建設(shè)PPP項(xiàng)目為例。

 

(一) 項(xiàng)目概況

1.建設(shè)內(nèi)容：木材基地建設(shè)，通道綠化建設(shè)，森林城市和濕地公園綠化，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)和林業(yè)扶貧，林木種苗建設(shè)等6項(xiàng)內(nèi)容；

2.合作期限：建設(shè)期7年（其中4年栽種期，3年撫育管護(hù)期），運(yùn)營(yíng)期23年；

3.項(xiàng)目總投資：9.45億元；

4.運(yùn)作模式：BOT；

5.回報(bào)機(jī)制：可行性缺口補(bǔ)助；

6.融資方案：

 

借款人	項(xiàng)目公司
貸款額度和期限	中長(zhǎng)期貸款7.56億元，貸款期限25年（含寬限期7年）。
貸款利率	執(zhí)行同期基準(zhǔn)利率上浮10%，目前已經(jīng)獲批PSL，利率執(zhí)行基準(zhǔn)下浮10%
還款來(lái)源	項(xiàng)目現(xiàn)金流（木材采伐、苗木銷(xiāo)售收入+政府可行性缺口補(bǔ)助）
信用結(jié)構(gòu)	1、林權(quán)抵押擔(dān)保；2、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金；3、林業(yè)綜合保險(xiǎn)。政策險(xiǎn)、商業(yè)險(xiǎn)全額覆蓋貸款本息；4、企業(yè)信用擔(dān)保。

 

(二) 項(xiàng)目模式

 

項(xiàng)目總體交易結(jié)構(gòu)如圖4所示，項(xiàng)目由姚安縣人民政府授權(quán)姚安縣城市開(kāi)發(fā)建設(shè)投資有限公司代表政府出資，與社會(huì)資本方簽訂《股東協(xié)議》并成立項(xiàng)目公司，由姚安縣人民政府授權(quán)姚安縣林草局與項(xiàng)目公司簽訂《PPP項(xiàng)目合同》。運(yùn)營(yíng)期間，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行績(jī)效考核，將考核結(jié)果反饋給姚安縣財(cái)政局后，由姚安縣財(cái)政局撥付相應(yīng)的預(yù)算資金給項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果向項(xiàng)目公司支付可行性缺口補(bǔ)助。合作期滿后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目無(wú)償移交給政府或政府指定機(jī)構(gòu)。

 

 

 

 

圖4 項(xiàng)目運(yùn)作模式圖

 

 

 

 

 

圖5 融資模式圖

 

項(xiàng)目融資模式結(jié)構(gòu)如圖5所示，由項(xiàng)目公司作為融資主體向國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行云南分行申請(qǐng)貸款，國(guó)開(kāi)行以姚安縣林草局與項(xiàng)目公司簽訂的PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下的收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押，并作為項(xiàng)目公司在保險(xiǎn)公司購(gòu)買(mǎi)的林業(yè)政策保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)作為第一受益人，向項(xiàng)目公司分批發(fā)放7.56億元的貸款，貸款期限25年，寬限期7年，執(zhí)行同期基準(zhǔn)利率上浮10%，目前已經(jīng)獲批PSL，利率執(zhí)行基準(zhǔn)下浮10%。同時(shí)項(xiàng)目公司還可以申報(bào)國(guó)家林業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金，申請(qǐng)貸款貼息3%。

 

(三) 項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)借鑒

 

1. 政府高度重視 

姚安縣委、縣政府高度重視項(xiàng)目推進(jìn)工作，成立了由縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室。縣長(zhǎng)、常務(wù)副縣長(zhǎng)等縣領(lǐng)導(dǎo)班子先后10多次召開(kāi)調(diào)度會(huì)，專(zhuān)題研究解決工作中遇到的問(wèn)題。地方政府及各部門(mén)的高度重視，大大提升了項(xiàng)目推進(jìn)效率和質(zhì)量。

 

2. 科學(xué)有效的溝通機(jī)制

林業(yè)部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)以及第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)同配合，建立了良好的溝通機(jī)制。全面推進(jìn)方案制定、方案評(píng)審、項(xiàng)目管理、資金監(jiān)管、科技保障、監(jiān)測(cè)評(píng)估等環(huán)節(jié)工作。這種方式大大提高了項(xiàng)目推進(jìn)速度，節(jié)約資源和時(shí)間成本，確保了該項(xiàng)目成功落地。

 

3. 設(shè)置合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

在項(xiàng)目實(shí)施方案的設(shè)置上，該項(xiàng)目充分考慮了具體實(shí)施過(guò)程中涉及到的各子項(xiàng)目的實(shí)施目的、經(jīng)營(yíng)性質(zhì)、運(yùn)營(yíng)方式以及目標(biāo)效果之間存在的差異，并根據(jù)各子項(xiàng)目的特點(diǎn)分別進(jìn)行實(shí)施安排，進(jìn)一步明確項(xiàng)目公司在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的責(zé)任義務(wù)以及政府方在合作期內(nèi)的工作職責(zé)。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)，收入來(lái)源點(diǎn)分析，結(jié)合項(xiàng)目采購(gòu)階段政策要求，合理設(shè)置了相關(guān)定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)體系。為項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的主要環(huán)節(jié)：項(xiàng)目評(píng)審、PPP合同談判、信貸報(bào)告評(píng)審工作提供了較為合理且可行的實(shí)施依據(jù)。最終實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目高效融資落地，正常開(kāi)工建設(shè)。